تحقیق مقاله بودجه ریزی عملیاتی - از تئوری تا عمل

مقدمه:

بودجه شاهرگ حیاتی دولت است ، زیرا دولت تمام فعالیتهای مالی خود ، اعم از کسب درآمد و پرداخت هزینه ها برای اجرای برنامه های متعدد و متنوع خود را در چارچوب قانون بودجه انجام میدهد بنابراین بودجه آیینه تمام نمای همه برنامه ها و فعالیت های دولت بوده و نقش بسیار مهم وحیاتی در توسعه اقتصادی ملی ایفا می نماید.

با توسعه وظایف دولت وافزایش سریع هزینه های دولتی وپیوند آن با وضعیت عمومی اقتصاد کشور، کنترل مخارج اهمیت خود را از دست داد و نیاز به بهبود در سیستم های برنامه ریزی، کنترل و مدیریت منابع بخش عمومی مطرح گردید تا تصمیم گیرندگان را قادر سازد دید وسیع تری پیدا کرده و اطلاعات وسیعی در مورد نتایج عملکردها و هزینه های اجرای فعالیت ها داشته باشد. این امر موجب توجه دولت ها به اقتصادی بودن ، کارایی و اثربخشی منابع دولت به عبارتی مدیریت مالی دولت شد .مواجهه با این شرایط نه  تنها نیاز به بهبود روش ها و رویه های بودجه بندی موجود برای افزایش هماهنگی سیستم را مطرح ساخت ، بلکه بعد جدیدی برای تصمیم گیری در مدیریت ومدیریت مالی دولتی افزود یعنی سیستم بودجه ریزی عملیاتی و برنامه ای را برای بازنگری و ارزیابی مدیریت فعالیت های دولتی مطرح ساخت . ویژگی و وجه تمایز این سیستم از سیستم بودجه متداول ، تاکید روی اهداف،  نتایج و منابع حاصل از هریک از اقلام هزینه ها و یافتن پاسخ به این سوال بود که درآمد ها به چه منظور خرج میشود(United Nations 1982)

از ضرورت های اصلاح ساختار اقتصادی بخش بهداشت و درمان ، اصلاح روش های بودجه ریزی و توزیع منابع آن می باشد . از آنجائیکه اختصاص هدفمند اعتبار به  فعالیتهای هرسازمان می تواند ضمن شفاف سازی نحوه توزیع منابع، امکان پایش عملیاتی و انتظار برای دسترسی به نتایج هزینه ها را فراهم سازد، استفاده از روش بودجه بندی عملیاتی گام موثری در افزایش کارآیی و اثر بخشی اعتبارات خواهد بود. با توجه به حرکت رو به رشداصلاحات در ارائه خدمات بخش دولتی و از جمله بخش بهداشت و درمان ، اصلاح روند بودجه ریزی با تکیه بر هماهنگی های فرابخشی ودرون بخشی از جمله اهداف دفتر برنامه ریزی منابع مالی وبودجه به شمار میرود و این امر تنها در سایه تعامل و ایجاد زبان مشترک برنامه ریزی و بودجه بندی در فرآیند تدوین بودجه میسر خواهد گردید . دراین مجال برآنیم که به ضرورت ها ومفاهیم مرتبط با بودجه عملیاتی پرداخته ، بستر همفکری وهمکاری واحدهای زیرمجموعه بخش بهداشت ودرمان را در دستیابی به یک روش مناسب توزیع اعتبار فراهم نماییم.

ضرورت بودجه ریزی در سازمان ها

بودجه بندی را « فرآیند تخصیص منابع محدود به نیازهای نامحدود » می دانند. مجموع کوشش هائی که صرف تدوین بودجه و تخصیص منابع می شود به منظور « حداکثر استفاده» از منابعی است که معمولاً در حد کفایت نمی نمایند و به اصطلاح اقتصادی « کیمیاب» هستند. بنابراین در راه رسیدن به « اهداف مطلوب» ضرورت دارد به نحوی از هر یک از منابع محدود استفاده گرد که در تبدیل کل منابع به پول بتوان گفت با حداقل هزینه، حداکثر استفاده به عمل آمده است (آیت الهی ، 1374 ص. 111).

بودجه هدفها و راهبردها را به صورت عبارتهای مالی در آورده و راه اجری برنامه و کنترل پیشرفت آنها را می نماید. سازمانها به سه دلیل عمده به بودجه بندی نیازمندند : (رضائی نژاد،1375ص.239 ).

نشان دادن مفهوم مالی برنامه ها ؛

شناساندن منابع مورد نیاز اجرای برنامه ها؛

بدست آوردن معیارهای سنجش، نظارت و کنترل نتیجه ها در مقایسه با برنامه ها

سیر تکوین بودجه

مفهوم بودجه همگام با تکامل دولت ها و پیچیده تر شدن وظایف دولت، تغییر وتکامل یافته است . این تکامل را می توان به چهار مرحله متمایز تقسیم کرد. در مرحله اول که تقریباً از 1920 تا 1935می باشد ، تاکید عمده روی ایجاد یک سیستم با کفایت برای کنترل هزینه ها بود و حسابداری هزینه ها و پیوند بین حسابداری وبودجه مطرح بود. مرحله دوم که در توسعه بودجه عملیاتی خود را نشان می دهد، استفاده از بودجه به عنوان ابزار مدیریت مالی بود و خود را در اصلاح ساختار مناسب ،بهبود مدیریت و برنامه های اندازه گیری کار ظاهر ساخت و بر بودجه ای تاکید داشت که کار وفعالیتهای سازمان را اندازه بگیرد.

مرحله سوم با پیوند دادن بودجه وبرنامه به عنوان معیاری برای تجزیه وتحلیل رفاه اقتصادی آغاز شد و روی پیشرفتهایی که در تکنولوژیهای تصمیم گیری و اطلاعاتی رخ داده بود تمرکز داشت.

مرحله چهارم بواسطه پیچیدگی محیط سازمانها بوجود آمده وباعث استفاده از بودجه بر مبنای صفر به عنوان ابزاری برنامه ریزی راهبردی (استراتژیک) گردیده است(فرج وند،1380،ص.201).

1-بودجه به عنوان ابزار کنترل

بودجه ریزی بعد از پیدایش حکومتهای پارلمانی بوجود آمد؛ یعنی آغاز کار بودجه نویسی به زمانی بر میگردد که مردم در مقابل اختناق حکومتها دست به انقلاب زدند و حق مسلم نظارت مردم بر اموال عمومی به صورت کنترل درآمدها و هزینه های دولتی توسط نمایندگانشان دایر شد از این رو بخش مهمی از قانون اساسی هر کشور به چگونگی دخل و خرج آن کشور اختصاص دارد. نظارت بر دخل و خرج به موجب همین قوانین بر عهده نمایندگان برگزیده مردم واگذار شده که از منافع مالیات دهندگان و دریافت کنندگان خدمات دولت حمایت کنند بنابراین طبیعی است که هرگاه مسئله دخل و خرج کشور برای این نمایندگان مطرح شود آنها دروهله نخست به فکر ایفای مسئولیتی هستند که به موجب قانون به عهده آنها محول شده است. علت این تاکید هم شاید این باشد که تا اوایل قرن اخیر وظیفه اصلی دولت محدود به دفاع از کشور، مراقبت در استقرار نظم و امنیت و حفظ مناسبات بین المللی بود که خرج بابت این وظایف کنترل شود تا مالیات زیاد گرفته  نشود و مخارج نیز کنترل شود. وقتی منظور از بودجه کنترل باشد، نظام بودجه ای بر روی طبقه بندی هزینه ها و طبقه بندی سازمانی متمرکز می گردد که همان طبقه بندی براساس فصول و مواد هزینه است.

2- بودجه به عنوان ابزار مدیریت مالی

با توسعه وظایف دولت وافزایش سریع هزینه های دولتی وپیوند آن با وضعیت عمومی اقتصاد کشور، کنترل مخارج اهمیت خود را از دست داد و نیاز به بهبود در سیستمهای برنامه ریزی، کنترل و مدیریت منابع بخش عمومی مطرح گردید تا تصمیم گیردندگان را قادر سازد دید وسیع تری پیدا کرده و اطلاعات وسیعی درمورد نتایج عملکردها و هزینه های اجرایی فعالیتها داشته باشند. این امر موجب توجه دولتها به اقتصادی بودن، کارایی و اثربخشی منابع دولت و به عبارتی مدیریت مالی دولتی شد. مواجهه با این شرایط نه تنها نیاز به بهبود روشها و رویه های بودجه بندی موجود برای افزایش هماهنگی سیستم را مطرح ساخت، بلکه بعد جدیدی برای تصمیم گیری در مدیریت ومدیریت مالی دولتی افزود، یعنی سیستم بودجه بندی عملیاتی و برنامه ای را برای بازنگری وارزیابی مدیریت فعالیتهای دولتی مطرح ساخت. ویژگی و وجه تمایز این سیستم از سیستم بودجه متداول تاکید روی اهداف، نتایج و منافع حاصل از هریک از اقلام هزینه ها و یافتن پاسخ به این سوال بود که درآمدها به چه منظور خرج میشود.

3- بودجه به عنوان ابزار برنامه ریزی

استفاده از بودجه به عنوان ابزار سیاستگذاری یا برنامه ریزی، به منظور تنظیم سیاستهای مالی برای مقاصد اقتصادی صورت گرفت تا به وسیله آن درآمدها وهزینه های بودجه ای چند هدف ویژه را برای حفظ تعادل اقتصادی و جلوگیری از بروز بحران تامین کند. نخست آنکه از نظر سیاستهای اقتصادی و مقاصد مربوط به استفاده از منابع، صورتهای بودجه ای بتواند هدفهای سرمایه گذاری و نرخ رشد و همچنین چگونگی اختصاص منابع به هزینه های مصرفی، انتقالی و سرمایه ای در بین بخشها را معلوم کند. دوم آنکه تعیین نرخ رشد اقتصادی به دلیل ارتباط با میزان اشتغال ، ثبات قیمتها وموازنه بخش خارجی به گونه ای صورت پذیرد که منافع اجتماعی را حداکثر وفشارهای مالیاتی وارده یا هزینه های خارج کردن منابع از بخش خصوصی را حداقل سازد. مقدار مجاز یا بهینه استفاده از کسری در بودجه حاصل فرآیند بسیار پیچیده و دقیق تامین همین هدف است. سوم آنکه بودجه در نقش اقتصادی خود ابزار تقلیل نابرابریهای درآمدی و تعدیل آثار توزیعی کارکرد نامطلوب جریانهای تولیدی باشد. برای تامین این اهداف نقش مالیاتها و برنامه های هزینه ای مورد توجه قرار داشت ؛ اما درمیان راههای مختلف قابل تعقیب ، سیاست شاخص و توصیه شده ای به عنوان الگوی قابل تعمیم موجود نبود بودجه درماموریت برنامه ریزی بیشتر متضمن مفاهیمی چون طرح ریزی برای آینده وانتقال این مفاهیم به جامعه برای تصمیم گیری میان مدت بود و از این رو، طبقه بندیهای اقتصادی  آن ناظر بر تنظیم حسابهای ملی و بررسی حرکت متغیرهای کلان میگردید.

مهم ترین عواملی را که منجر به گرایش برنامه ریزی در بودجه بندی شد می توان در توسعه تجزیه و تحلیلهای خرد و کلان اقتصادی و نقش آن در شکل گیری سیاست مالی و بودجه ای و همچنین در توسعه فنون جدید اطلاعاتی وتصمیم گیری و کاربرد آن در سیاستگذاری دانست.

4- بودجه به عنوان ابزار راهبردی (استراتژیک)

مرحله چهارم بودجه نویسی اززمانی آغاز میشود که محیط سازمانی به یک محیط متلاطم و آشفته مبدل شد و پیچیدگی تصمیم و تغییر و تحولات بنیادی وخود جوش درمحیط سازمانی، برنامه ریزی استراتژیک را درمدیریت پدید آورد. دراین دوره بودجه نویسی به عنوان ابزار و عامل استراتژیک برای رویارویی با حوادث غیر قابل پیش بینی مورد استفاده قرار گرفت. طی دهه 80 دربودجه نویسی سناریوهای متعددی طراحی میشود و برای هر نوع فعالیت( برنامه) که به واحدهای تصمیم گیری تعبیرمیشوند ، نیز سطح ریالی و مالی مختلفی درنظر گرفته شد و بسته به نوسان مقدار بودجه بواسطه متغیرهای غیر قابل کنترل، از سطح مورد نظر استفاده گردید این تفکر به تدوین بودجه بر مبنای صفر درسال 1873 منجر گردید.

روشهای بودجه ریزی

از نظر تکنیک تهیه و تنظیم بودجه برحسب هدفها وانتظاراتی که در طی دوران متمادی سپری کرده است سیر تحولی گوناگون داشته است که به ترتیب این مراحل تکامل، که به روشهای بودجه ریزی موسوم است، ذکرمی شوند.

 -1بودجه متداول (سنتی)

دربودجه ریزی متداول هدفها و تاکیدات صرفاً به ابزار مالی و حسابداری دریافتها و پرداختهای بخش دولتی استوار است و توزیع اعتبارات منحصراً معطوف به «دستگاه – مواد هزینه» منتهی میگردد و نقش مجلس و پارلمان نیز در بررسی بودجه فقط متوجه حفظ و کنترل مخارج دولت در چهارچوب اعتبارات مصوب می باشد که هیچ هزینه ای از اعتبارات مصوب تجاوز ننموده باشد و هر هزینه ای درمحل و مواد خود به مصرف رسیده باشد. در سیستم بودجه ریزی متداول با ملاحظه ارقام و اطلاعات مندرج در سند بودجه تشخیص اینکه دولت چه اعمالی را انجام میدهد و درقبال پولی که خرج میشود چه نتایجی را بدست آورد نشان داده نمی شود و از اینرو مبنای صحیحی برای مدیریت موثر در دستگاههای اجرایی به حساب نمی آمد زیرا طبقه بندی مخارج دولت وبررسی آن برحسب مواد هزینه و دستگاههای اجرایی نماینگر اهداف اقتصادی دولت ازمحل این مخارج و یا نوع فعالیتهای دولت در رابطه با عواملی که به عنوان هزینه بکار گرفته شده است نست با افزایش روز افزون وظایف دولتها و نقش دولتها دراموراقتصادی و اجتماعی جامعه بودجه ریزی متداول بتدریج اهمیت خود را از دست داده است و کاربردی ندارد . در ایران تا سال 1343 بودجه به صورت بودجه ریزی سنتی تهیه و تقدیم مجلس میشد و درآن بودجه، صرفاً نام دستگاه و مواد هزینه به تصویب میرسید. مانند وزارت عالیه، وزارت مالیه، وزارت معارف و غیره(فرزیب،1380،ص431).                                          

 2- بودجه ریزی افزایشی

این روش با شیوه تغییرات جزئی در تصمیم گیری انطباق دارد طبق این روش ، برای تصمیم گیری جدید، به تصمیمهایی که قبلاً در زمینه مورد نظر گرفته شده مراجعه می کند و باتوجه به نیازهای موجود، تغییراتی جزئی درآنها بوجود می آورد. در بودجه ریزی افزایشی برای اجتناب از مشکلات ناشی از کار عظیم و پردردسر بودجه نویسی سالانه ابداع شده است . با این کار هر سال مجدداً از اول اقدام به کار پیچیده بودجه نویسی نمیشود. بلکه بودجه ریزان، با قبول بودجه سال گذشته توجهشان را روی تغییرات افزایشی متمرکز می کنند. دراین شیوه، بودجه سال گذشته به عنوان پایه ای برای مصارف جاری فرض شده و یک افزایش سالانه برای آن در نظر گرفته میشود که بستگی به روند تغییرات قیمتها، تغییر حجم عملیات موجود و تقبل وظایف جدید از طرف دولت و عواملی از این قبیل دارد. برای مطالعه مفصل این روش به کتاب بودجه ریزی دولتی درایران تالیف علیرضا فرزیب مراجعه نمائید.